20/04/2022

Notas de investigación

Comuna, región y nación. Vacíos e inconsistencias en el borrador de la Constitución 2022

Autores
  • Aldo Mascareño

    Investigador C22

  • Pablo A. Henríquez

    Investigador C22

Comuna, región y nación. Vacíos e inconsistencias en el borrador de la Constitución 2022

1. Introducción

Como lo hemos avanzado en nuestra Nota de Investigación La constitución de la Constitución (Mascareño, Rozas, Lang y Henríquez 2022), el borrador del texto constitucional 2022 tiene su centro semántico en la idea de autonomía regional, cuestión contradictoria con las limitadas atribuciones que se proyectan hasta ahora para la Cámara de las Regiones. En esta breve Nota de Investigación ampliamos esta perspectiva por medio de un análisis de algunos vacíos e inconsistencias en la relación del concepto de región con el de comuna y el de nación. El esquema se puede ver en la Figura 1.

Figura 1. Comuna, región y nación en el borrador constitucional 2022
Fuente. C22, Centro de Estudios Públicos.

Como se aprecia, utilizamos las raíces de los conceptos de comuna*, region* y nacion* para captar las variaciones de ellos (comunas, comunales, regiones, regionales, naciones, nacional, entre otros). Varios elementos destacables pueden derivarse de la Figura 1.

 

2. Análisis

En consonancia con nuestra Nota de Investigación La constitución de la Constitución (Mascareño, Rozas, Lang y Henríquez 2022), el concepto de región muestra un peso semántico más alto que el de comuna y el de nación. Este peso se observa en dos cosas: a) el mayor tamaño  del concepto de región en relación con los otros dos conceptos focales comuna y nación (el tamaño más grande indica una frecuencia más alta del concepto); y b) en su más robusta vinculación semántica (grosor de vínculos) con los conceptos en su entorno (el grosor de los vínculos indica mayor frecuencia de relación entre el concepto focal y los que están a su alrededor). En virtud de esto, la región domina semánticamente la Constitución. Analizamos primeramente la relación entre conceptos focales (comuna, región, nación) y luego observamos sus entornos conceptuales.

Conceptos focales comuna, región y nación

Región y comuna comparten vínculos semánticos con seis conceptos, los que se sitúan al centro de la Figura 1. Estos son: autónoma, autónomas, asamblea, territoriales, competencia y ley. La asociación más fuerte es con el de ‘autonomía’ en formulaciones del tipo ‘región/comuna autónoma’. Le sigue la referencia a una institución clave para la construcción de la autonomía de las regiones y las comunas en el nuevo diseño constitucional, esta es la Asamblea Regional. El borrador la define del siguiente modo: “[es] el órgano colegiado de representación regional que, en conformidad a la Constitución, está dotado de potestades normativas, resolutivas y fiscalizadoras” (Borrador constitucional, en Rozas et al. 2022). A nivel de las comunas, en tanto, el órgano equivalente se denomina Asamblea Social Comunal, cuya finalidad es “promover la participación popular y ciudadana en los asuntos públicos de la Comuna Autónoma, de carácter consultivo, incidente y representativo de las organizaciones de la comuna” (Borrador constitucional, en Rozas et al. 2022). El término ‘competencias’ refiere fundamentalmente a las atribuciones de estas dos asambleas.

Región y comuna también se vinculan también por medio del concepto de ‘ley’, principalmente en formulaciones del tipo ‘la ley regulará’, lo que refiere a distintos aspectos que a nivel regional y comunal son dejados para la legislación posterior, como el funcionamiento de las cámaras, la organización del sistema electoral, el ordenamiento territorial, las contiendas de competencia entre autonomías, los límites del pluralismo jurídico, entre otros.

El concepto de ‘ley’ es, además, el único que vincula a la región y la comuna con el concepto de nación. Este vínculo se establece mediante la Ley de Presupuestos de la Nación. El parámetro general de esta relación, lo establece la norma siguiente: “La Ley de Presupuestos de la Nación deberá propender a que, progresivamente, una parte significativa del gasto público sea ejecutado a través de los gobiernos subnacionales, en función de las responsabilidades propias que debe asumir cada nivel de gobierno” (Borrador constitucional, en Rozas et al. 2022). La norma, sin embargo, es inespecífica tanto en términos temporales como materiales. No establece un horizonte de tiempo para comprender qué significa ‘progresivamente’ y tampoco señala un criterio para entender a qué refiere la fórmula ‘una parte significativa del gasto público’. Se trata, por tanto, más de un principio que de una norma tecnificada. Este punto clave para organizar procesos de descentralización requiere de la especificación de sus marcos por medio de un articulado transitorio. A tres semanas del fin del proceso de discusión de normas en la Convención, esto aún no se aborda en el borrador constitucional.

Entornos conceptuales

En relación con los términos asociados a cada uno de los conceptos centrales, el de región se vincula a la Cámara de las Regiones, los gobernadores regionales y sus atribuciones y al concepto de ‘entidades’. Este último remite a las entidades territoriales autónomas que se crean en la nueva Constitución. La norma que establece estas autonomías es la siguiente: “El Estado se organiza territorialmente en regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales” (Borrador constitucional, en Rozas et al. 2022). Se trata entonces de cuatro niveles de autonomía.

Es llamativo que en el entorno del concepto de comuna, las ‘regiones’ y los ‘planes regionales’ tengan una presencia significativa. Esto muestra un nivel de articulación con las regiones, pero también hace evidente que la comuna tendrá una relación con unidades regionales que no estarán en posición de conferir demasiada autonomía, precisamente porque ellas tienen poco que distribuir. Las referencias al desarrollo comunal y la administración municipal indican funciones regulares, más bien mínimas del nivel comunal.

En el diseño político actual, la Cámara de Diputadas y Diputados, de representación nacional, es la que más atribuciones tiene. Ya conocemos las atribuciones limitadas de la Cámara de las Regiones (Mascareño, Rozas, Lang y Henríquez 2022; ver también García-Huidobro 2022). Para las comunas, en tanto, el borrador deja la definición de la mayoría de sus atribuciones a la ley, como la clasificación de distintos tipos de comuna, la creación de nuevas comunas y su administración transitoria. Además, establece la cooperación internacional de regiones y comunas en zonas fronterizas del siguiente modo: “En los términos que establezca la ley, las regiones y comunas autónomas ubicadas en zonas fronterizas, podrán vincularse con las entidades territoriales limítrofes del país vecino, de igual nivel, a través de sus respectivas autoridades, para establecer programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la conservación del medio ambiente” (Borrador constitucional, en Rozas et al. 2022). Dos preguntas se abren con esto: a) una es si solo las comunas fronterizas podrán establecer relaciones de cooperación internacional, y b) si la cooperación internacional de regiones y comunas se reduce únicamente a las fronteras territoriales. Para las regiones –a juzgar por otras normas de cooperación internacional– hay en el borrador una flexibilidad mayor, pero las comunas parecen quedar sujetas a limitaciones.

La autonomía de los pueblos indígenas se construye por medio de escaños reservados en todos los órganos de representación popular a nivel nacional, regional y comunal. Se suma a esto el reconocimiento de tierras y territorios, así como la consulta en las materias que les competen, entre otros. Sobre los territorios especiales no hay mayor información.

La pregunta es si esta arquitectura de múltiples autonomías es un diseño equilibrado. Es cierto que en uno de los artículos centrales a este respecto, el borrador establece que: “Las regiones autónomas, comunas autónomas y autonomías territoriales indígenas están dotadas de autonomía política, administrativa y financiera para la realización de sus fines e intereses en los términos establecidos por la presente Constitución y la ley” (Borrador constitucional, en Rozas et al. 2022). Sin embargo, a juzgar por los elementos constitucionales hasta ahora presentes, quedan cuestiones importantes por resolver: a) la comuna y la región quedan en una posición secundaria en relación con la fuerza de la representación nacional de la Cámara de Diputados y Diputadas y a la autonomía de los pueblos indígenas; y b) si bien el borrador establece recurrentemente la necesidad de coordinación entre autonomías territoriales y también entre órganos autónomos, no instituye lineamientos para esta coordinación como sí lo hace con la idea de autonomía. La autonomía no puede entenderse como autarquía. Ella siempre debe establecerse a partir de la relación interdependiente con su entorno. Tan importante como la definición de la autonomía es la arquitectura de coordinación que regula las relaciones entre unidades autónomas, pues por medio de ella se establecen las condiciones que evitan que las autonomías se transformen en instancias autárquicas sin adaptación a las condiciones sociales cambiantes de sus entornos. El borrador enfatiza actualmente en las autonomías, pero no elabora las bases de la arquitectura de interdependencia y coordinación.

Cuando se observa el concepto de nación (vinculado únicamente por el término ‘ley’ a comuna y región), los ‘funcionarios de justicia’ aparecen asociados al concepto principalmente por la introducción del Consejo de Justicia como órgano autónomo. Más relevante que ello, no obstante, es que se advierte la importancia asignada por el borrador a los pueblos indígenas preexistes o naciones preexistentes, los que se sitúan en un nivel análogo a la idea de ‘ejercicio de la ciudadanía chilena’ (como se aprecia en la parte inferior de la Figura 1). Incluso la ciudadanía chilena aparece con una menor intensidad de relación en comparación con el concepto de nación. Esta intensidad deriva principalmente de los pasajes en los que el borrador establece las normas sobre la nacionalidad chilena.

Este último punto introduce una relación conceptual paradójica en el texto constitucional. El borrador establece únicamente las condiciones de la nacionalidad chilena, pero a la vez define al Estado como plurinacional. Al definir solo las condiciones de la nacionalidad chilena y no otras, se debiera seguir que tal nacionalidad chilena se sitúa en un nivel de jerarquía superior a las otras naciones que componen la plurinacionalidad del Estado. Sin embargo, no es esto lo que indica la norma de plurinacionalidad. Esta señala lo siguiente: “Chile es un Estado Plurinacional e Intercultural que reconoce la coexistencia de diversas naciones y pueblos en el marco de la unidad del Estado” (Borrador constitucional, en Rozas et al. 2022). Es decir, por una parte hay una nacionalidad (la chilena), por otra hay varias (plurinacionalidad).

Las paradojas no se pueden resolver, aunque sí desplazar (Luhmann 1995). Una forma de desplazar esta paradoja es el estilo Bertrand Russell, esto es, optando por introducir un nivel más general e indicando al final del artículo que se trata de la ‘unidad del Estado chileno’. Otra es definiendo las condiciones de nacionalidad para cada nación de la plurinacionalidad. Pero esta última no pareciera ser una opción políticamente viable, aun para este proceso constitucional. Con ella, además, ya no se podría concebir a Chile como la unidad mayor, sino que habría que hablar de algo así como el Estado n+1, donde cabrían todas las naciones de la plurinacionalidad –incluida la chilena entre otras. Es cierto que este es un problema lógico del texto constitucional, pero es el que está en el origen de todas las confusiones políticas en torno a la definición y consecuencias de la plurinacionalidad para la arquitectura institucional del Estado.

 

3. Conclusiones

A medida que se avanza en el borrador de la nueva Constitución, diversas inconsistencias y vacíos aparecen. Algunas de ellas son: a) la diferencia entre el énfasis regional y las atribuciones limitadas de la Cámara de las Regiones; b) la vaguedad de la norma referida a la transferencia de gasto público a unidades subnacionales; c) las aparentes limitaciones de la cooperación internacional para las comunas; d) el acento en la autonomía territorial frente a la debilidad de la arquitectura de interdependencia y coordinación entre los niveles; y e) la indefinición sobre el concepto y consecuencias de la plurinacionalidad.

Con una Comisión de Armonización que no podrá intervenir sustantivamente el texto, es altamente probable que varias de esas inconsistencias o vacíos subsistan en la versión final. Ciertamente, como lo sostenía Kurt Gödel (1931), ningún sistema es completo. Sin embargo, una cosa es convivir con la incompletitud del mundo y otra es introducir entropía en él por apresuramiento y descuido. Las relaciones entre comuna, región y nación en el actual borrador constitucional no son las más armoniosas o equilibradas. Es de esperar que al menos las normas transitorias aporten un horizonte de tiempo holgado para encontrar formas de desplazar paradojas.

 

Referencias

 

Fotografía por Glitch Lab App
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  • Aldo Mascareño

    Investigador C22

  • Pablo A. Henríquez

    Investigador C22