1. Introducción
La insuficiente presencia de mujeres en espacios de toma de decisiones representa un desafío que afecta a las democracias modernas. En una reciente investigación del Centro de Estudios Públicos, Eyzaguirre y Vergara (2023) han mostrado cómo las disparidades de género afectan en distinta medida el campo de la educación, la salud, la familia, el mercado laboral, pensiones, entre otros. En el ámbito de la política, esto sigue líneas similares. Como lo ha sostenido recientemente la premio Nobel de economía Claudia Goldin (2023, 30) a propósito de la historia de la democracia en Estados Unidos en el último siglo: “Las mujeres conquistaron sus derechos cuando mantuvieron apoyo a los suyos y cuando tuvieron la influencia política necesaria para conseguir que los hombres, especialmente los del Congreso y la Casa Blanca, vieran que los derechos de la mujer eran tan válidos como los derechos civiles”.
No es para nadie un misterio que las mujeres han enfrentado sistemáticamente obstáculos para acceder a posiciones de representación. Esto ha dado origen a debates sobre las medidas y mecanismos –cuotas de género, paridad, incrementos en equidad– que se establecen para aumentar la proporción de mujeres elegidas en puestos de representación popular (e.g., Kenwoethy y Malami 1999; Bjarnegård y Zetterberg 2011; Bush y Zetterberg 2021; Skorge 2023; Pulgar-Araya y Valdebenito 2023).
En este sentido, la paridad o porcentajes mínimos de mujeres electas han sido una estrategia que busca corregir la infrarrepresentación de mujeres (Urbinati 2012). Si bien el mecanismo de paridad por definición requiere una corrección numérica en quienes nos representan, su pretensión va más allá de la mera presencia física de mujeres en el parlamento. Concierne, más bien, el valor intrínseco que tiene la política de la presencia, esto es, “estar en el juego y jugar el juego como ciudadanas y ciudadanos en igualdad de poder” (Urbinati 2012, 475; también Pitkin 1967).
Después de varios intentos en Chile por aumentar la representación de mujeres en cargos de elección popular (Batlle y Roque López 2018), la primera ley de cuotas se logró establecer en el marco de la reforma electoral de 2015. Esta norma fue definida con carácter transitorio y estableció un límite máximo en la representación de mujeres y hombres en las candidaturas de un partido político para las elecciones parlamentarias. Esto garantizaba que ningún género pudiera ocupar más del 60% de las candidaturas a nivel nacional. La norma también incluía incentivos: los partidos políticos recibirían 500 UF en caso de que sus candidatas fueran electas al Congreso y, las candidatas electas obtendrían reembolso equivalente a 0,01 UF por voto obtenido. Este cambio fue aplicado en las elecciones parlamentarias de 2017 y 2021, y continúa en vigencia –por el momento– para las siguientes elecciones de 2025 y 2029.
Actualmente, la discusión respecto a la equidad de género en cargos de representación política ha tomado relevancia en el proceso constitucional. En el Anteproyecto Constitucional, la Comisión Experta sugería el acceso igualitario de mujeres y hombres a mandatos electorales y cargos electivos. Introdujo también una norma que aseguraba que ningún sexo pudiese superar el 60% de los electos (proporción de salida). La norma indicaba: “El mecanismo corregirá la distribución y asignación preliminar de escaños, en elecciones de diputados y senadores, cuando algún sexo supere el sesenta por ciento de los electos en los respectivos actos” (vigésimo transitorio, literal a). Esta norma tendría vigencia por dos elecciones luego de la entrada en vigor de la ley electoral que la propondría. La norma no logró los tres quintos necesarios para su aprobación en la discusión del Consejo Constitucional y fue rechazada por el pleno con 27 votos a favor y 23 abstenciones, pero ha sido repuesta por la Comisión Experta para su nueva consideración en el pleno del Consejo Constitucional. Esto se suma la norma aprobada por el pleno del Consejo concerniente a los partidos. Ella estipula que “la ley deberá contemplar mecanismos para asegurar una participación equilibrada entre mujeres y hombres en la integración de sus órganos colegiados” (art. 45, inciso 3).
En esta Nota de Investigación exploramos la evolución de la elección de mujeres en cargos de representación popular. Argumentamos que existe una inercia en el comportamiento aprendido de los partidos políticos que limita el mayor crecimiento de los porcentajes de mujeres en política, por lo que normas transitorias de equidad electoral de entrada (como la actualmente vigente para la Cámara y el Senado hasta 2029) y de salida (como la propuesta por la Comisión Experta para dos elecciones luego de su promulgación), pueden contribuir a modificar la inercia de los partidos y a adaptar las prácticas políticas a una mayor presencia de mujeres.
Para desplegar este argumento, y luego de algunas consideraciones sobre la estructura del análisis, presentamos la evolución de la proporción de mujeres candidatas y electas en las elecciones de alcaldes, concejales, diputados y senadores desde el retorno a la democracia hasta 2021 (la última elección general). Asimismo, mostramos el porcentaje de mujeres que lograron ser primera mayoría y la cantidad de votos agregados que las mujeres recibieron para cada elección. Esto permite analizar, por un lado, la evolución en la proporción de mujeres que han competido y efectivamente logrado obtener cargos de representación popular, como también el efecto que la ley de cuotas ha tenido en la votación y elección de mujeres candidatas a cargos parlamentarios en comparación con cargos locales. La Nota finaliza avanzando algunas conclusiones.
2. Estructura de análisis
Para analizar la evolución de la participación de mujeres en cargos de representación popular utilizamos datos provenientes de Servel relativos a los porcentajes siguientes:
- mujeres candidatas;
- mujeres electas;
- mujeres que logran primera mayoría;
- votos que recibieron en la respectiva elección.
Observamos estos resultados en cuatro tipos de elección:
- alcaldes (345 por elección);
- concejales (2070, al menos, por elección);
- diputadas y diputados (155 por elección);
- senadores (25 o 50 por elección).
Para las elecciones de alcaldes y concejales exploramos los resultados desde 2004 a 2021 y, para las últimas dos, desde el retorno a la democracia también hasta 2021.
La configuración de los cuatro tipos de elección analizados (alcaldes, concejales, diputadas y diputados, y senadores) y los datos considerados permiten comparar diferentes aspectos institucionales relevantes para la presencia de mujeres en cargos de representación popular. Estos aspectos institucionales son importantes para la interpretación de resultados en la medida en que permiten configurar algunas hipótesis de trabajo iniciales que luego pueden ser exploradas.
En primer lugar, es importante notar que las elecciones municipales (alcaldes y concejales) de 2021 se desarrollaron en conjunto con la elección de la Convención Constitucional. A diferencia de las elecciones municipales, esta última efectivamente contó con reglas paritarias de entrada (en las candidaturas) y de salida (en los resultados). Con independencia de los resultados del proyecto constitucional de la Convención, la paridad de salida fue una novedad en los procesos electorales en Chile. Además, el mecanismo de paridad de entrada en esta elección también fue innovador: a diferencia de la equidad de entrada presente en la elección del parlamento, la paridad en la Convención funcionó a nivel distrital y no nacional. Es preciso tener esto en mente en la lectura de resultados para los años respectivos.
En segundo lugar, las elecciones a nivel municipal (alcaldes y concejales) no tienen paridad de entrada (en la presentación de candidatas y candidatos) ni algún mecanismo que busque la equidad de género en las candidaturas o en la elección de representantes, por lo que permiten evaluar resultados electorales que señalan preferencias por mujeres (cultural o institucionalmente respaldadas) tanto de partidos políticos (en la confección de listas) como de la población (en la votación). Este elemento es relevante en la interpretación en la medida en que presenta una suerte de línea base de la elección de mujeres en política sin considerar normas de corrección.
En tercer lugar, entre los dos tipos de elección a nivel municipal (alcaldes y concejales) también existe una diferencia de magnitud: en cada comuna se elige un alcalde o alcaldesa (345), y entre 6 y 10 concejales (es decir, se eligen al menos 2.070 concejales). Esto significa que las elecciones de concejales tienen un número de candidaturas y cargos a elegir significativamente más alto que el de las elecciones de alcalde. Esto trae como consecuencia que las papeletas sean de mayor tamaño, lo que resulta en una elección más compleja. Tal diferencia permite también observar en la interpretación si, al haber más posiciones disponibles en la elección, el número de mujeres aumenta o si, por el contrario, existen disposiciones más profundas (culturales, institucionales) que limitan el acceso de mujeres a cargos de representación popular.
Finalmente, las elecciones del Congreso (diputadas, diputados y senadores), con un más alto nivel de agregación, tienen una mayor distancia con el electorado en comparación a las realizadas a nivel municipal. Estas además cuentan con equidad de entrada desde 2017, por lo que se puede revisar directamente el efecto que ellas tienen en los resultados electorales. Entre la elección de diputadas y diputados y la del Senado existe una diferencia adicional en términos del número de escaños: la elección de diputadas y diputados elige a 155 personas y se renueva íntegramente cada cuatro años, mientras que el Senado elige a 50 personas y se renueva cada cuatro años por mitades. Ambas tienen una connotación simbólica distinta en su configuración política: el carácter más territorial de los y las diputadas les atribuye una representación más local, mientras que la mayor agregación de los y las senadoras les asigna una visión más nacional. Los datos también pueden informar esta consideración.
3. Discusión de resultados
Para los porcentajes de datos y los tipos de elección referidos en la sección anterior, la Figura 1 aporta los resultados respectivos.
Figura 1. Representación de candidatas, electas, primeras mayorías y votos que recibieron según tipos de elección
Varias consideraciones derivan de estos resultados. En primer lugar, independiente del tipo de elección, las mujeres candidatas, electas y primeras mayorías, como también el porcentaje de votos que han recibido, ha sido históricamente bajo desde el retorno de la democracia. Esto es visible en las elecciones de alcaldes, diputadas y diputados y senadores. Las elecciones de concejales son las que mejor rendimiento presentan en cuanto a la presencia de mujeres. Sin embargo, en todas las elecciones analizadas se observan tendencias generales de crecimiento, en algunos casos más tenues (alcaldesas) y en otros más marcados (diputadas). Esto permite advertir un leve cambio en las preferencias impulsado por aperturas culturales e institucionales a la reducción de la disparidad de género en general (Eyzaguirre y Vergara 2023), lo que se concretiza en el plano político en las reformas de 2015 aplicadas por primera vez en 2017.
Cámara y Senado
El incremento significativo en diputadas y senadoras en las elecciones de 2017 se explica justamente por este cambio institucional mecánico: este tenía que acontecer dado el cambio en las reglas electorales. En diputadas, el porcentaje de candidatas entre 2013 y 2017 se duplica del 20% al 41% y crece al 45% en 2021. En el caso de las senadoras el comportamiento es similar: pasa de 19% a 41% entre 2013 y 2017, y alcanza un 49% en 2021.
El detalle de las diputadas es de interés. Si bien en 2017 hay un 41% de candidatas, solo un 23% del total de electos en la Cámara son mujeres. Esta proporción crece significativamente a 35% en 2021. Hasta hoy, este es el mayor porcentaje de mujeres electas en la historia de la Cámara (y en la historia de elecciones populares con excepción de la Convención Constitucional). Un 31% de mujeres obtuvo la primera mayoría, y el total de votos que recibieron llega a un 42%. En el Senado, el porcentaje de electas y de votos para mujeres en 2021 es prácticamente el mismo que en la Cámara. Esta evolución indica que, una vez establecida la norma que promueve la inclusión de mujeres en las candidaturas a cargos de representación popular, ellas se hacen efectivamente más visibles y el electorado, en el transcurso de dos elecciones (cuatro años), responde votando por ellas.
La comparación entre Cámara y Senado aporta algunas consideraciones importantes. En 2017, las cifras de mujeres electas son similares entre ambos foros, pero en 2021 suben a un 35% en la Cámara mientras que en el Senado bajan en comparación a 2017. En efecto, los porcentajes de mujeres electas en el Senado se mantienen estables desde 2013 (25% en 2013, 26% en 2017 y 22% en 2021). Esto es de interés considerando que hay un aumento especialmente significativo en el número de candidatas producido por el cambio en la ley electoral en 2015. Ello sugiere que entre Cámara y Senado hay diferencias relevantes por explorar.
Entre estas están las prácticas y atribuciones simbólico-políticas de ambos foros: la Cámara con una perspectiva más propiamente política y cercana a electores y el Senado con una visión más territorial, nacional y más con funciones moderadoras (Nolte 2003; Godoy 2003). La reproducción de estas funciones requiere de la identificación y reiteración en el tiempo de las prácticas apropiadas. Esto puede llevar a los partidos a no innovar, es decir, a reiterar conductas (en temas estratégicos, financieros o políticos de campaña) conocidas y tradicionales, a los que hombres más que mujeres han estado regularmente asociados. Tales conductas no deben ser consideradas de tipo ‘cultural’ en el sentido de una norma fundamental o natural, sino más bien como una inercia en el comportamiento aprendido de los partidos que no es posible superar en el transcurso de unos pocos años.
Las bases de esta inercia pueden asociarse a conductas distintas. Por ejemplo, Besley et al. (2017) han mostrado para el caso de Suecia que, bajo la exigencia de cuotas, los líderes de partido no seleccionan a mujeres ‘competitivas’ con el fin de preservar sus propias posiciones, lo que reduce el éxito electoral del partido justamente producto de la inercia aprendida. Galeno et al. (2019), para el caso chileno, han llamado la atención sobre la ubicación de mujeres en lugares secundarios en la papeleta electoral realizada por los partidos, lo cual puede implicar una reducción del número de mujeres electas en el parlamento chileno. Gazmuri et al. (2022), considerando las últimas elecciones parlamentarias, han demostrado que las brechas de género en el financiamiento político se mantienen para todos los tipos de aporte y en una parte relevante del espectro político, lo que tiene directa incidencia en las campañas y en el éxito electoral de mujeres. La inercia aprendida de los partidos también es visible en ese caso.
En los datos que hemos analizado, el porcentaje de mujeres electas en el Senado sugiere que la inercia es efectivamente una barrera. Cuando se observan los porcentajes de mujeres en primera mayoría, tanto en la Cámara como en el Senado, ellos crecen significativamente entre 2017 y 2021, lo mismo que el porcentaje de votos a mujeres en ambos foros. Pero el porcentaje de mujeres electas aumenta solo en la Cámara, no en el Senado. Ello pareciera indicar que la inercia puede ser más fuerte en las elecciones para este foro. De cualquier modo, el transcurso de cuatro años entre las dos elecciones es un tiempo muy corto para desaprender la inercia institucional.
Alcaldes y concejales
El caso de las elecciones de alcaldes y concejales revela elementos distintos y complementarios. En primer lugar, en estas elecciones no hay norma que promueva la participación equitativa, es decir, no hay estándares de corrección, por lo que los resultados muestran cómo los partidos y electores se comportan en un escenario en el que las candidatas propuestas por los partidos condicionan a los electores al momento de votar por mujeres. Bajo esta consideración, la comparación entre ambos tipos de elección arroja resultados de interés.
Por un lado, en las elecciones de concejales los porcentajes de candidatas, electas, primeras mayorías y la votación que reciben son notoriamente mayores que en las elecciones de alcaldes. Ello se replica en las elecciones de diputadas y senadoras. La inercia en el comportamiento aprendido de los partidos se hace visible aquí también. Cuando el número de candidatos que los partidos deben proponer aumenta –como ocurre en el caso de concejales– aumenta el número de mujeres que ingresa en las listas de candidatas, el de electas, el de primeras mayorías y el porcentaje de votos a mujeres. Una prueba de ello es que en 2021 las cifras de concejalas son cercanas a las de diputadas y senadoras, aun cuando en la elección de concejalas no hay normas de participación equitativa funcionando. Dicho de otro modo, cuando el número de cargos disponibles es mayor, la visibilidad de las mujeres aumenta.
Los resultados electorales de concejalas aumentan en 2021 en relación con los de 2016 y elecciones anteriores. Ello sugiere dos cosas: a) que la norma de equidad de entrada para diputadas y senadoras puede tener un efecto de entorno en el caso de la elección de concejalas, y b) que las normas de paridad (de entrada y salida) empleada en la Convención Constitucional puede haber tenido un efecto similar sobre los partidos y los electores en la presentación y elección de mujeres en las elecciones municipales que se llevaron a cabo de manera concurrente. Ambas normas (equidad y paridad, de entrada y salida), separadas por pocos años de diferencia y también aplicadas simultáneamente en la elección del actual Consejo Constitucional, no pueden ser entendidas como una manifestación espontánea del sistema político nacional. Más bien, deben ser comprendidas como resultados institucionales de procesos sociales que demandan la participación de mujeres en decisiones políticas y que son correlativas al incremento de la participación de mujeres en espacios decisionales, así como a la reducción de brechas de género (Eyzaguirre y Vergara 2023). En tal sentido, lo que denominamos el efecto de entorno de las normas de paridad para el caso de las elecciones de concejales es lo que se puede comprender como la resonancia que esas normas tienen en un proceso social de mayor alcance y extensión histórica que impulsa la participación femenina en política, tal como lo ha hecho ver Goldin (2023) para el caso norteamericano.
Este proceso social –como también acontece con la expansión progresiva de derechos humanos, la prevención del cambio climático o la autonomía individual en los planes de vida– se configura siempre como una interrelación entre demandas de individuos o grupos, programas políticos y transformaciones jurídicas e institucionales. El caso de la participación de mujeres en política no es distinto. Hacia mediados de la década de 1990, Anne Phillips (1994, 67) sostenía para el caso norteamericano que “nadie que evalúe seriamente la cuestión podría considerar que el actual equilibrio entre los sexos es una distribución justa de representación”. En los mismos años, específicamente en 1993 en Chile, el porcentaje de mujeres electas en la Cámara fue de 8% y de 0% en la elección de la mitad del Senado. Por ello la norma de la propuesta del Consejo Constitucional que asegura una participación equilibrada de mujeres y hombres en órganos colegiados de los partidos es valiosa, pues institucionaliza actitudes socialmente extendidas e históricamente construidas en las últimas décadas. Así también lo son las normas de equidad de entrada actualmente vigentes y las de equidad de salida que originalmente ha propuesto la Comisión Experta con carácter transitorio por dos elecciones luego de la entrada en vigor de la ley electoral respectiva.
En síntesis, en los períodos analizados existe efectivamente un alza en el porcentaje de mujeres electas, especialmente en la elección de concejalas y diputadas. Si bien se observa un aumento relevante en la elección de diputadas entre 2017 –cuando la ley fue implementada por primera vez– y 2021, este patrón no se observa en las elecciones de senadores, donde el porcentaje de mujeres electas se ha mantenido estable desde 2013. En cuanto a las mujeres que resultaron ser primeras mayorías, ha existido un aumento por tipo de elección, el que sin embargo es mucho más acotado que el número de candidatas y el porcentaje de votación que ellas obtienen. Esto se observa claramente en el estancamiento del porcentaje de candidatas que han competido en elecciones de alcaldes, el cual aumentó solo seis puntos porcentuales entre 2004 y 2021. Sin normas de equidad de entrada y con cargos de representación popular reducidos, los partidos reproducen su inercia aprendida.
4. Conclusiones
En esta Nota de Investigación hemos abordado la evolución de la representación de mujeres en Chile en distintos espacios electorales (alcaldías, Concejo, Cámara, Senado) a propósito de reformas institucionales sobre la participación femenina en cargos de representación popular. Estas son relevantes para entender las continuidades y cambios en esta materia. Algunas conclusiones pueden ser derivadas de este ejercicio.
El porcentaje de mujeres que participa en política ha sido históricamente bajo desde el retorno de la democracia. En el transcurso de las últimas décadas, este porcentaje ha aumentado, aunque lentamente. Los cambios inducidos por reglas de equidad de entrada en la Cámara y el Senado en 2017 y 2021 han tenido efectos en los porcentajes de candidatas, primeras mayorías y porcentajes de voto por mujeres. En la Cámara también lo han tenido en mujeres electas, pero no en el Senado. De cualquier modo, solo dos elecciones parlamentarias se han efectuado hasta ahora bajo estas reglas de equidad de entrada. En el caso de elecciones no sujetas a algún mecanismo de corrección que garantice una presencia más equitativa de mujeres en los procesos electorales, como las de alcaldes y concejales, el incremento es menos notorio. Esto es especialmente visible en el caso de las elecciones de alcaldes.
Cuando observamos que el número de electos es mucho mayor, el porcentaje de mujeres es más alto. Esto lo muestran las elecciones de concejales, con una mayor presencia de mujeres. Ello sugiere que no hay un sesgo cultural en contra de mujeres en cargos de representación popular, sino un problema de visibilidad. Un leve aumento en los porcentajes de concejalas electas en 2021 podría explicarse por el efecto de entorno de desarrollar estas elecciones en concurrencia con la elección de la Convención Constitucional realizada bajo normas de paridad, y también por cambios en las preferencias del electorado inducidos por las conductas en las elecciones parlamentarias, realizadas con normas de equidad de entrada. Una forma de mímesis electoral o efecto de rebalse del momento político en relación con la votación por mujeres en la elección de concejalas.
En términos generales, reglas provisorias de equidad de entrada, como la aplicada en 2017 y 2021 en Cámara y Senado, afectan positivamente la participación de mujeres. Estas tienden a modificar la inercia del comportamiento aprendido de los partidos políticos con presencia mayoritaria de hombres, y a adaptar prácticas –como el financiamiento de candidatos y su posicionamiento en listas– a la presencia de candidatas. Esto se manifiesta en mayor medida en los porcentajes de candidatas, de mujeres en primeras mayorías y de votación por mujeres. Reglas de equidad de salida de tipo provisorio, como la propuesta por la Comisión Experta en cuanto a que ningún sexo supere el sesenta por ciento de los electos por dos elecciones, pueden contribuir a incrementar el porcentaje de mujeres electas, el que aún se mantiene bajo en comparación al porcentaje de candidatas.
Con todo, las reglas de equidad electoral sí afectan la presencia de mujeres en política. El porcentaje de votos a mujeres indica que no hay necesariamente un sesgo de la ciudadanía en contra de las mujeres en política. Más bien muestran que la preferencia por ellas no se traduce en que sean efectivamente electas.
Referencias
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Agradecimientos. Los autores agradecen a Trinidad Pacareu sus comentarios a una versión previa de este artículo.
