‘No es perfecta, pero…’. Los Encuentros Locales Autoconvocados de Michelle Bachelet

→ Introducción 

Entre abril y junio del año 2016 se llevaron a cabo en Chile los denominados Encuentros Locales Autoconvocados (ELA). Se trataba de una instancia de deliberación ciudadana que formaba parte de la etapa participativa del proceso constituyente anunciado en 2015 por el gobierno de la presidenta Michelle Bachelet y que culminaría con la entrega de una propuesta de texto constitucional al Congreso que nunca sería considerada –nunca, hasta que después del estallido de 2019, tanto fuerzas de izquierda como de derecha se acordaron de ella.

El proceso participativo en general reunió a 204.402 personas. Los ELA fueron los que concitaron mayor convocatoria. Se realizaron 8.113 ELA a lo largo del país con alrededor de 100.000 participantes. Según Patricio Fernández, fueron el ‘corazón’ de los diálogos ciudadanos, pues en las etapas posteriores se redujo el número de participantes y su diversidad. Su metodología impulsaba la discusión y la convergencia hacia resultados: acuerdos, acuerdos parciales o disensos. Esto aportó un conjunto de textos que fueron sistematizados y presentados como ‘fundamentos’ del proceso. Por medio del análisis a través de distintas técnicas digitales de estos datos textuales, en esta visualización interactiva mostramos que los contenidos de los ELA aportan reflexiones que pueden ser de interés para el actual proceso constitucional en términos de ‘rendimientos’, pero no de ‘fundamentos’. La idea de fundamentos supone un vínculo estrecho con el producto final y –además de las críticas sobre la relación entre los contenidos del ejercicio participativo y la propuesta constitucional del gobierno de la presidenta Bachelet– el quiebre de ese proceso y los relevantes hechos políticos e históricos desde 2018 a la fecha, no permiten considerar aquellos contenidos como fundamentos del proceso actual. En cambio, por medio de la pregunta acerca de los rendimientos sugerimos que las reflexiones en los ELA elaboran temas que pueden ser empleados heurísticamente, es decir, como elementos –entre otros– que motiven la discusión pública, así como la del foro constitucional encargado de la elaboración de la nueva Constitución.

Sobre esta base mostramos que los contenidos de los ELA refuerzan la idea de unidad y universalidad del derecho que se disolvió en la Convención Constitucional, ponen énfasis en la participación ciudadana con una concepción restringida al ejercicio plebiscitario que puede afectar la democracia representativa, sugieren una concepción inflacionaria de patrimonio y una forma equilibrada de aproximación a los pueblos indígenas sobre la base del reconocimiento y a la naturaleza por medio de las ideas de protección y sustentabilidad.

Para un análisis en detalle de los ELA, ver Mascareño, A., Rozas, J., Lang, B., Henríquez, P. 2023. La Constitución pre-estallido de Michelle Bachelet. ¿Cuánto rinde hoy? Puntos de Referencia, Centro de Estudios Públicos. Aquí se presentan extractos.

→ Datos

La fuente de datos empleada para las páginas las páginas 1, 2, 3 y 4 en este análisis es la de los Encuentros Locales Autoconvocados del proceso de Michelle Bachelet, los cuales tuvieron lugar entre el 23 de abril y el 28 de junio de 2016. Los encuentros se realizaron en 16 regiones y 329 comunas de Chile, incluyendo algunos lugares en el extranjero. Durante el proceso, participaron 127.885 personas, de las cuales más de la mitad eran mujeres (52,6%) y provenientes de regiones (55,1%). En total se contabilizaron 8.113 encuentros.

En cada uno de ellos, los participantes debatieron en torno a una glosa predefinida de conceptos referente a distintos deberes, derechos, instituciones y valores que estos consideraran relevantes para un eventual proceso constituyente. Sobre cada uno de estos conceptos se abrió un debate que quedó finalmente plasmado en lo que se denominó ‘fundamentos’, los cuales alcanzan más de 240 mil respuestas de texto abierto (Larraín y Vega 2020).

Para efectos de este análisis, hemos decidido trabajar con el texto de los ‘fundamentos’ de los ELA, específicamente con aquellos textos referidos a las preguntas por los deberes, derechos, instituciones y valores. La organización y metodología de los ELA fue compleja y sujeta a múltiples críticas. Dentro de estas estaba la automarginación de grupos políticos, el número limitado de personas que se sintió convocada, el sesgo hacia grupos con interés cívico que limitó la diversidad, las restricciones de tiempo en la discusión misma que no permitían discusiones profundas, la reproducción de asimetrías en los diálogos y la homogeneidad sociodemográfica de los asistentes. Estos elementos deben ser tenidos en consideración justamente para no derivar ‘fundamentos’ constitucionales de los ELA, sino únicamente rendimientos que aporten a la discusión pública. En tal sentido, tras un proceso de limpieza y selección, el corpus utilizado en este análisis es de 205.322 respuestas, las cuales se distribuyen en 8.103 ELA. 

El procedimiento de análisis digital con el texto de las preguntas abiertas se compone de los pasos siguientes:

• Estandarización de contenidos textuales. Incluye corrección preliminar de escritura y ortografía, eliminación de espacios en blanco, separación de palabras;
• Preparación. Eliminación de stopwords y símbolos. Corrección final automatizada de textos en R;
• Análisis preliminar. Frecuencias relativas y tf-idf (frecuencia invertida) de acuerdo a extensión de textos;
• Wordclouds, bigrams, trigrams, topic modelling, clusterización en programa R;
• Visualización. Preparación de resultados para visualización; diseño de estrategia de visualización en R y PowerBi;
• Análisis. Estrategia de análisis de datos y correcciones finales desde paso 1.

→ Coordenadas fundamentales

La estructura semántica fundamental de los Encuentros Locales Autoconvocados se puede apreciar en la página 1. Hemos seleccionado las frecuencias mínimas de 700f (bigram) y 120f (trigram) para poder distinguir con claridad los componentes semánticos y sus relaciones.

El grosor del conector muestra la relevancia del vector que vincula los términos: a mayor grosor, mayor es la relevancia. En la modalidad de bigram, el vínculo de mayor peso en la red completa es el de derechos humanos. Este alcanza la frecuencia máxima del bigram en general (3460f). La estructura de derechos en los ELA se conforma de dos constelaciones: a) una de derechos fundamentales y humanos, y b) otra vinculada a derechos sociales (con frecuencias menores). En la primera (sector central derecho de Figura 1a), aparecen los derechos humanos, fundamentales, de los ciudadanos y de las personas. Además, esta constelación semántica de derechos incluye los deberes, el deber de respeto a los derechos, así como la igualdad ante la ley y la igualdad de oportunidades. Es, por tanto, una red bidireccional: no solo se trata de la indicación de derechos, sino también de la responsabilidad de las personas y del Estado con ellos.

En la segunda constelación de derechos, con nodo central en el bigram ‘estado de derecho’ (1142f), la estructura también es más compleja y bidireccional. Por un lado, se enfatiza el derecho a la vida digna, a vivir, nuevamente aparece el derecho fundamental ahora principalmente asociado a la vida digna. Por otro, emergen nuevos nodos relativos a derechos sociales, como salud y educación (de calidad, gratuita), así como la vivienda digna. Además de ello, se observa una asociación fuerte con el deber de Estado y los poderes del Estado de garantizar estos derechos (2161f). Es decir, la estructura semántica supone en ambos casos la garantía de derechos y la responsabilidad de los agentes políticos (y en el primer caso también de las personas) de respetar y resguardar esos derechos.

Un vínculo de alta relevancia es el de los recursos naturales (2479f). La consideración a las futuras generaciones también puede asociarse a ello (945f). En tercer lugar está la toma de decisiones (1696f), los pueblos originarios (1532f) y la participación ciudadana (1327f).

En la modalidad de trigram, el ‘respeto a los derechos humanos’ es el nodo con la frecuencia más alta (631f). En esta constelación semántica el arco de mayor relevancia es el de ‘derechos humanos [y] fundamentales’ (492f). El tema de los derechos humanos, fundamentales y sociales se descompone en distintos trigrams. Desde el área superior se pueden apreciar el derecho al medioambiente sano (cercano a ambiente libre de contaminación), a la vivienda digna y a la vida digna. La educación tiene un núcleo semántico propio con la educación gratuita y de calidad (384f) de carácter público, lo que generalmente se asocia a la idea de acceso a una salud de calidad y los derechos ‘económicos, sociales [y] culturales’. A los temas de salud también habría que incorporar la mención a una ‘integridad física [y] psíquica’ (307f), el mejoramiento de la calidad de vida de las personas. Y en un plano general, en el ámbito semántico de los derechos es preciso considerar también la ‘igualdad [en] dignidad [y] derechos’ (126f) de las personas.

Después del núcleo semántico de los derechos sigue un arco nuevo que no emerge en los bigrams, el de ‘patrimonio histórico [y] cultural’ (579f). A este hay que sumar dos trigram de menor peso que apuntan a la ‘conservación [del] patrimonio histórico’ y a la ‘protección [y] conservación del patrimonio’. En términos generales, este núcleo semántico del patrimonio histórico y cultural comprende elementos materiales e inmateriales (conocimientos, procedimientos, ideas, rituales) y está asociado en la literatura a la discusión sobre pueblos indígenas.

Los trigrams también entregan información sobre las demandas políticas principales en los ELA. Aparecen arcos como los ‘plebiscitos, referendos [y] consultas’ (sector superior) y la ‘iniciativa popular [de] ley’ y la ‘ley reservada [del] cobre’ (sector inferior). Se agregan también elementos valóricos, como la igualdad de derechos y deberes, el ‘núcleo fundamental [de la] sociedad’ referido a la familia, la no relevancia de la condición social, la concepción de la muerte natural, la promoción y respeto de derechos y la igualdad de derechos y deberes.

→ Capas profundas

Uno de los hallazgos principales en la dimensión del derecho es la consideración de derechos y deberes de manera relativamente equilibrada, con foco en las responsabilidades institucionales. Se observa también una serie de conceptos normativos que se integran en este núcleo semántico, como el de dignidad, libertad, igualdad, respeto, defensa, cumplimiento y protección que en general remiten a responsabilidades institucionales sobre esos derechos. Cuatro conceptos relevantes vinculan este núcleo de derechos con el segundo núcleo organizado en torno al concepto de derecho. Estos son el de ciudadanos, personas, igualdad y garantizar. Estos pueden considerar conceptos transversales a la estructura de derechos, por tanto, altamente relevantes a pesar de sus menores frecuencias. El segundo núcleo referido al concepto de derecho tiene una orientación más práctica vinculada a los derechos sociales. Esto se revela en términos referidos a una dimensión objetual, como vivienda, salud, educación, propiedad, huelga, y otros más procedimentales como el de acceso, asegurar, elegir, garantizar (garantizando). El rol fundamental del Estado también se observa en la direccionalidad del término Estado sobre el de derecho. La referencia al derecho fundamental está principalmente asociada al concepto de vida.

En naturaleza y patrimonio, la idea de protección de la naturaleza (proteger, resguardar, cuidar, recuperar, conservar) aparece en varios vectores. A ello se suma también la idea de explotación de la naturaleza, aunque en un sentido de sustentabilidad y uso racional de los recursos naturales. Este punto lo respalda la asociación de varios conceptos a la raíz ‘recursos naturales’, tales como desarrollo, renovables, bienes, país, estratégicos, cobre, agua, propiedad, chilenos, patrimonio, explotación y territorio. Mientras que el núcleo semántico inferior tiene un predominio de la preservación, en el superior predomina su vinculación al desarrollo sustentable de Chile. El patrimonio presenta un uso extensivo: el patrimonio natural, el cultural y el histórico. Las semánticas de cuidado, protección y conservación circundan a esos tres núcleos. Es llamativa esta tendencia inflacionaria del concepto de patrimonio en las reflexiones constitucionales de los ELA, que incluso incorpora a los pueblos originarios. 

En participación, se trata de la ‘participación ciudadana vinculante’ (88f) para la ‘toma de decisiones’ (84f). Esto se refuerza por medio de varios vectores que reiteran la misma idea, tales como participación real y vinculante, participación ciudadana, directa, fundamental, activa, entre otros (sector izquierdo de la figura). En cuanto al nodo ‘participación ciudadana’ (derecha de la figura) este queda asociado a conceptos procedimentales (mecanismos, instancias, espacios, ejercicio, garantías, amplia) y a otros más normativos (derecho a, promover, real, democracia). Se refuerza también la idea de participación directa.

En pueblos originarios, los vectores principales son el reconocimiento (99f) y el respeto (77f). La patrimonialización no es un tema cuando se indaga directamente por ellos. En todo caso, en los ELA parecían haber dos perspectivas enfrentadas en relación con los pueblos originarios: la más conservadora de la patrimonialización institucional y la más universal-liberal del reconocimiento

Una constante en los tres grandes temas es la presencia tanto de conceptos normativos (o políticos) como procedimentales (o técnicos). Esto muestra una estructura común en los ELA que remite a la justificación de las afirmaciones, por un lado, y a la pregunta por su transformación en acto, por otro. En el plano de los derechos destaca la unidad de derechos humanos, fundamentales y sociales; en el de la conservación destaca el uso inflacionario del concepto de patrimonio; y en el plano sociopolítico, la amplitud e intensidad del concepto de participación, y una perspectiva de relativo equilibrio en relación con los pueblos originarios y los recursos naturales. Estos son los principales rendimientos de los ELA.

→ Modelamiento de tópicos

En la página 3 se presenta el modelamiento de tópicos con 10, 15 y 30 tópicos. En términos generales, la exploración holística de los tópicos confirma la relevancia de los derechos (humanos, fundamentales, sociales) y la participación democrática en el corpus de los ELA. Pero también entrega relevancia a elementos de organización del Estado y a aspectos socioeconómicos. Menos relevantes aparecen en los tópicos los temas de la diversidad y el medioambiente. Asimismo, aunque con poco peso semántico, los tópicos exponen el tema de la probidad y la transparencia en la acción pública y privada. Estos elementos complementan los rendimientos de los contenidos de los ELA descritos más arriba.

→ Discusión

Uno de los resultados centrales de este análisis es que la semántica de los ELA adopta como discurso constitucional una unidad de derechos universales: derechos humanos, fundamentales y sociales. Esta es una aproximación que contrasta con la forma en que la Convención Constitucional descompuso los derechos en términos de derechos de la naturaleza, a la identidad y a la cultura –además de los anteriores– y que producía su particularización y debilitamiento como instrumentos de igualdad ante la ley. Otra novedad de los ELA es que los derechos están asociados a también a deberes de instituciones y personas, cuestión que tampoco tuvo un predominio central durante el ejercicio de la Convención Constitucional y que hoy pueden volver a ponerse sobre la mesa.

Los ELA ponen un alto énfasis en la participación ciudadana en procesos democráticos. La entienden a través de mecanismos permanentes (no solo en procesos eleccionarios), vinculantes (con autoritas) y directos (en forma de consultas y plebiscitos). En las discusiones de los ELA, sin embargo, el énfasis es puesto en las formas de democracia directa, como consultas, plebiscitos, referendos. Esta es una visión limitada que solo produce una relación esporádica con las decisiones colectivas, y es más bien la forma común de entender la relación con la participación ciudadana. Como mecanismo único es inadecuado para sociedades complejas, en las que lo central es la articulación de disensos e intereses en la toma de decisiones colectivas vinculantes a través de sistemas acotados de deliberación, diálogo y negociación. El nuevo proceso constitucional tendría que tener este tipo de mecanismos en mente en el diseño de mecanismos de participación.

Es preciso hacer una distinción entre la propuesta constitucional realizada y las discusiones producidas en los Encuentros Locales Autoconvocados que son la base participativa del proceso. Desde el mismo interior del Consejo de Observadores se expresó una distancia crítica con la propuesta constitucional, fundamentalmente porque su redacción se realizó de manera indeterminada y en corto tiempo, lo que hacía compleja la trazabilidad de contenidos entre fundamentos y propuesta constitucional.

Por cierto, el contenido de una propuesta constitucional no puede tener la misma densidad que las discusiones en torno a ella. Este fue otro de los errores de la Convención Constitucional. Pero en el caso analizado, la diferencia no es solo una cuestión de densidad. Por ejemplo, la constelación de derechos en la propuesta constitucional remite más bien a derechos de primera generación y no hace referencia a derechos sociales, como sí ocurre en los ELA. Es cierto que la propuesta constitucional define un Estado de derecho democrático y social (art. 2) y que eso habilita hacia la construcción de derechos sociales, pero en la configuración semántica de la propuesta esta idea no es predominante.

Con la idea de patrimonio hay mayor continuidad entre el contenido de los ELA y la propuesta constitucional. Este es un concepto inflacionario en los ELA, como lo hemos mostrado más arriba, lo que también se manifiesta en la propuesta constitucional. En relación al concepto de democracia, los ELA enfatizan la participación ciudadana, la representación y mecanismos de democracia directa; en la propuesta, en cambio, la constelación semántica del concepto es limitada. Y en el plano de la participación, los ELA ponen el acento en una idea fuerte y amplia de participación ciudadana, mientras que en la propuesta esta tiene una preponderancia y alcance menor.

→ Conclusiones

Un rasgo común en los dos últimos intentos constitucionales (el de Bachelet y el de la Convención Constitucional) es la fundamentación de las propuestas en base a derechos. En este marco, la discusión de los ELA tiene su foco en los derechos humanos, fundamentales y sociales, mientras que la Convención ampliaba este espectro a derechos de la naturaleza, derechos ancestrales, derechos culturales y derechos derivados de la identidad que fragmentaba y particularizaba el derecho en general. Los ELA sugieren una visión más universalista de los derechos que limita su fragmentación y particularización. Esta visión integrada de los derechos es más favorable a una inclusión igualitaria de distintas poblaciones en el marco de un Estado social y democrático de derecho, tal como lo formula el Acuerdo por Chile.

En el tema de la participación, los ELA exhiben una oferta amplia. Enfatizan en la autonomía regional, en la elección directa de autoridades regionales, en la incidencia en la Cámara y en la proliferación de referendos y consultas. Predomina una idea de democracia directa y vinculante que también estaba presente en la propuesta rechazada de la Convención Constitucional. El problema parece estar en pensar la participación principalmente como un incremento en el número y temas de votación, y no en forma de instancias de deliberación que procesen los disensos propios de la vida social. Un rendimiento importante de los ELA es invitar a pensar en la descentralización y en la participación ciudadana en la toma de decisiones, por ejemplo, a través de mesas de diálogo, foros ciudadanos o sistemas deliberación. Sin embargo, los mecanismos que emergen de los ELA son más problemáticos cuando se aplican a nivel general. Consultas, plebiscitos y referendos pueden funcionar a nivel local en temas acotados, pero a nivel nacional o regional distorsionan el ejercicio de la democracia representativa, afectan su legitimación y funcionamiento. La complejidad social exige mecanismos que procesen disensos antes de que ellos se transformen en confrontación política. Esto alivia la carga de la democracia representativa y, a la vez, la conecta con los públicos.

Una cuestión relevante es distinguir entre los resultados de las discusiones y semánticas en los ELA y la propuesta constitucional que realizó el gobierno de la presidenta Bachelet unos días antes de finalizar su gobierno. Rendimientos interesantes pueden extraerse de los primeros y menos de la propuesta constitucional misma, que manifiesta una distancia sustantiva con los fundamentos de los ELA. Esto fue reconocido por los propios actores que participaron de ellos y, más aún, por quienes estuvieron a cargo del proceso participativo en general. En este mismo sentido, un rendimiento de ese primer ejercicio constitucional es que la participación ciudadana importa y que se hace notar cuando, luego, no se la toma en serio. De esto también padeció la Convención con las iniciativas populares de norma.

→ Explora

Las páginas 1, 2, 3 y 4 entregan abundante información sobre los Encuentros Locales Autoconvocados del segundo gobierno de Michelle Bachelet. Explóralas en detalle.